Nghiên cứu bản chất phân cấp quản lí nhà nước về an toàn, vệ sinh lao động ở địa phương hiện nay
Nội dung này đã được thể hiện rõ trong phương hướng của Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương Đảng (Khóa VIII): “phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”. Văn kiện Đại hội Đảng IX xác định “phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương” và “phân cấp mạnh và toàn diện giữa các cấp trong hệ thống hành chính nhà nước” là một trong những định hướng nhằm cải cách thể chế và phương thức hoạt động của Nhà nước.[9]
Bàn về phân cấp quản lí, nhiều tác giả cho rằng phân cấp chính là phân quyền giữa trung ương và địa phương. Nghĩa là phân ra, chia thành các cấp, các hạng quản lí, có sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp bên dưới để thực hiện cho sát tình hình thực tiễn. Đồng thời, giảm tải khối lượng cho cơ quan quản lí cấp trên. Việc phân cấp phải gắn trách nhiệm với quyền hạn rõ ràng và bảo đảm tính thống nhất từ trung ương đến cơ sở. Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp đó. [10]
Quản lí nhà nước (QLNN) là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người để duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật nhằm thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc xã hội chủ nghĩa. [5]
Phân cấp QLNN là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động QLNN.
Chính quyền địa phương là bộ máy chính quyền được thành lập trên một đơn vị hành chính lãnh thổ gồm có hội đồng dân cử do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra để quyết định các vấn đề của địa phương và có cơ quan hành chính để thực hiện các quyết định của hội đồng dân cử và thực hiện nhiệm vụ công tại địa phương vì lợi ích của nhân dân địa phương.
Cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) như điều 4, Luật Tổ chức Chính quyền Địa phương qui định. Trong đó, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Còn UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương, HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Một trong những điểm mới của luật Tổ chức Chính quyền Địa phương năm 2015 là phân định thẩm quyền giữa trung ương, địa phương và giữa các cấp chính quyền đảm bảo các nguyên tắc phân định thẩm quyền là:
a) Bảo đảm QLNN thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược và quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực; bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia;
b) Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính trong việc thực hiện các nhiệm vụ QLNN trên địa bàn theo quy định của pháp luật;
c) Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ nhiệm vụ QLNN giữa chính quyền địa phương các cấp đối với các hoạt động kinh tế – xã hội trên địa bàn lãnh thổ;
d) Việc phân định thẩm quyền phải phù hợp với điều kiện, đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo và đặc thù của các ngành, lĩnh vực;
đ) Những vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính các cấp trở lên thì thẩm quyền giải quyết theo qui định;
e) Chính quyền địa phương được bảo đảm nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được phân quyền, phân cấp và chịu trách nhiệm trong phạm vi được phân quyền, phân cấp.
Trong Quyết định số 121/2003/QĐ-TTg do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt có nêu rõ mục tiêu phân cấp quản lý từ trung ương tới địa phương: nhằm quy định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của mỗi cấp trong hệ thống hành chính nhà nước; phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương trong giải quyết công việc cho dân nhanh chóng, thuận lợi, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả QLNN và phát triển kinh tế – xã hội của từng địa phương và của cả nước [2]. Việc phân cấp QLNN phải được thể hiện trong một hệ thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền QLNN và cơ chế thực hiện những thẩm quyền đó.
Phân cấp QLNN về An toàn, Vệ sinh lao động (ATVSLĐ) là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động QLNN về ATVSLĐ.
Phân cấp QLNN về ATVSLĐ ở địa phương là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động QLNN về ATVSLĐ trên địa bàn địa phương của mình.
Hiện nay, nội dung phân cấp QLNN về ATVSLĐ đã được quy định trong Luật ATVSLĐ. Khoản 1, điều 83 của Luật ATVSLĐ qui định: Chính phủ thống nhất QLNN về ATVSLĐ trong phạm vi cả nước. Để thực hiện trách nhiệm này, chính phủ lại phân định thẩm quyền, trách nhiệm cho các Bộ, cơ quan ngang bộ và UBND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về ATVSLĐ. Cụ thể là Việt Nam đang áp dụng mô hình QLNN về ATVSLĐ theo sơ đồ sau:
Như vậy, mô hình quản lí trên thể hiện rõ sự phân cấp trong quản lí ATVSLĐ rõ rệt. Đó là, Chính phủ thực hiện chức năng quản lí các Bộ, ngành (Bộ LĐTBXH, Bộ Y tế, Bộ Công an, Bộ Công thương,…); Các Bộ, cơ quan ngang Bộ chịu trách nhiệm QLNN về ATVSLĐ theo ngành, lĩnh vực được giao phụ trách; UBND cấp tỉnh QLNN về ATVSLĐ trên địa bàn địa phương của mình. [7]
Trong đó, Bộ Bộ LĐTBXH chịu trách nhiệm trước Chính phủ thống nhất thực hiện QLNN về ATVSLĐ trong phạm vi cả nước. Nghị định số 14/2017/NĐ-CP của Chính phủ đã qui định rõ: Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các lĩnh vực: Lao động, tiền lương; việc làm; giáo dục nghề nghiệp; bảo hiểm xã hội; ATVSLĐ; người có công; bảo trợ xã hội; trẻ em; bình đẳng giới; phòng, chống tệ nạn xã hội (sau đây gọi chung là lĩnh vực lao động, người có công và xã hội) trong phạm vi cả nước; QLNN các dịch vụ sự nghiệp công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ.
Thực tế là nội dung phân cấp QLNN về ATVSLĐ cho địa phương đã được qui định cụ thể trong Bộ luật Lao động. Như khoản 2, điều 181, Bộ luật Lao động năm 1995: Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý Nhà nước về lao động trong phạm vi địa phương mình. Cơ quan lao động địa phương giúp Uỷ ban nhân dân cùng cấp quản lý Nhà nước về lao động theo sự phân cấp của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội. Bộ luật Lao động năm 2012 qui định ở khoản 3 điều 236: Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về lao động trong phạm vi địa phương mình.
Những qui định trên ở Bộ luật Lao động mới chỉ đề cập tới trách nhiệm QLNN về lao động của UBND các cấp tại địa phương mình chứ chưa qui định cụ thể về trách nhiệm QLNN của UBND các cấp về ATVSLĐ cho tới năm 2015, khi luật ATVSLĐ được ban hành. Khoản 4, điều 83, luật ATVSLĐ đã qui định: Ủy ban nhân dân các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về ATVSLĐ với các trách nhiệm là:
1. Xây dựng, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật, quy chuẩn kỹ thuật địa phương.
2. Chịu trách nhiệm quản lý ATVSLĐ tại địa phương; xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật về ATVSLĐ tại địa phương.
3. Hằng năm, báo cáo về tình hình thực hiện chính sách, pháp luật ATVSLĐ tại địa phương với HĐND cùng cấp hoặc báo cáo đột xuất theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.
4. Hằng năm, bố trí nguồn lực tổ chức tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về ATVSLĐ trên địa bàn phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương; ưu tiên việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về ATVSLĐ cho người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động tại địa phương.
5. Thanh tra, kiểm tra, xử lý theo thẩm quyền các hành vi vi phạm pháp luật về ATVSLĐ tại địa phương.
Việc thực hiện phân cấp quản lý nhà nước về ATVSLĐ ở địa phương cũng phải đảm bảo 6 nguyên tắc phân định thẩm quyền theo qui định. Ở mỗi địa phương, UBND tỉnh chịu trách nhiệm cao nhất về ATVSLĐ trên địa bàn của mình trên cơ sở giao nhiệm vụ cho các cơ quan đơn vị như: Sở LĐTBXH, Sở Y tế, Công an tỉnh (thành phố trực thuộc TW), Sở Công thương,… ban Quản lí các Khu công nghiệp và khu chế xuất…Trong đó, Sở LĐTBXH là đầu mối, chủ trì phối hợp với các cơ quan ban ngành trên. Sở LĐTBXH có chức năng, nhiệm vụ chính là: quản lí, hướng dẫn triển khai công tác ATVSLĐ trên địa bàn tỉnh, thành phố thuộc thẩm quyền thực hiện theo các qui định pháp luật ATVSLĐ; kiểm tra, thanh tra tình hình thực hiện công tác ATVSLĐ ở địa phương; tổng hợp, báo cáo UBND cấp tỉnh và Bộ LĐTBXH về tình hình TNLĐ ở địa phương; tổ chức điều tra các vụ TNLĐ thuộc thẩm quyền; hướng dẫn các tổ chức, cá nhân sử dụng lao động thực hiện khai báo, điều tra, lập biên bản, thống kê và báo cáo về TNLĐ…
Tiếp theo là cấp QLNN về ATVSLĐ ở huyện. Trong đó, Phòng LĐTBXH là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, thực hiện chức năng tham mưu, giúp UBND cấp huyện QLNN về: việc làm; dạy nghề; lao động, tiền lương; tiền công; bảo hiểm xã hội; an toàn lao động… Còn Trung tâm Y tế dự phòng của huyện (một số địa phương sáp nhập vào Trung tâm Y tế huyện) là đơn vị sự nghiệp trực thuộc Sở Y tế của địa phương, có chức năng khám chữa bệnh, thực hiện các chương trình quốc gia về công tác phòng chống dịch bệnh, vệ sinh lao động, sức khỏe nghề nghiệp, … và hướng dẫn các hoạt động thuộc lĩnh vực được giao theo đúng chính sách, pháp luật và các quy định của Nhà nước.
Cấp xã là cấp QLNN về ATVSLĐ thấp nhất và sát người dân nhất. Ở UBND cấp xã có bố trí cán bộ Văn hóa –Xã hội với nhiệm vụ tham mưu, giúp UBND cấp xã tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã trong các lĩnh vực: văn hóa, thể dục thể thao, du lịch, thông tin, truyền thông, lao động, thương binh, xã hội, y tế, giáo dục theo quy định của pháp luật. Do đó, hiệu quả QLNN về ATVSLĐ ở cấp xã có mang lại hiệu quả hay không là phụ thuộc rất nhiều vào năng lực của đội ngũ cán bộ Văn hóa –Xã hội đó.
Hiện nay, các cơ quan QLNN về ATVSLĐ ở cấp huyện và ở cấp xã là cơ quan sâu sát nhất trên địa bàn địa phương mà cấp tỉnh không thể nắm bắt và quán xuyến quản lí hết được. Thậm chí, cấp huyện hiện nay đang quản lí hàng trăm, thậm chí có huyện quản lí hàng nghìn doanh nghiệp vừa và nhỏ. [7] Vì thế, với ba cấp quản lí này ở địa phương cần có cơ chế phối hợp trong hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về ATVSLĐ.
Cơ chế phối hợp về ATVSLĐ được qui định cụ thể ở khoản b, điều 91, Luật ATVSLĐ: Cơ quan QLNN về ATVSLĐ các cấp phối hợp với tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức chính trị xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp và các tổ chức khác trong công tác an toàn, vệ sinh lao động theo lĩnh vực có liên quan. Như vậy, tại mỗi địa phương cần có sự phối hợp chặt chẽ và hiệu quả với các bên liên quan như: Liên đoàn Lao động, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Các Hiệp hội, hội ngành nghề…tại địa phương đó. Qui định về cơ chế phối hợp này không chỉ phát huy vai trò, quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của mỗi cơ quan, tổ chức mà còn đảm bảo thực hiện tốt những nội dung QLNN về ATVSLĐ tại mỗi địa phương. Đó là:
1. Ban hành và tổ chức thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về ATVSLĐ; xây dựng, ban hành hoặc công bố tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về ATVSLĐ, quy chuẩn kỹ thuật địa phương về ATVSLĐ theo thẩm quyền được phân công quản lí.
2. Tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật về ATVSLĐ.
3. Theo dõi, thống kê, cung cấp thông tin về tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp; xây dựng chương trình, hồ sơ quốc gia về ATVSLĐ.
4. Quản lí tổ chức và hoạt động của các tổ chức dịch vụ trong lĩnh vực ATVSLĐ.
5. Tổ chức và tiến hành nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ về ATVSLĐ.
6. Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật về ATVSLĐ.
7. Bồi dưỡng, huấn luyện về ATVSLĐ.
8. Hợp tác quốc tế về ATVSLĐ.
Trên đây là một số ý kiến về bản chất phân cấp QLNN về ATVSLĐ ở địa phương. Trong thời gian tới cần có thêm nhiều nghiên cứu, khảo sát, phân tích và đánh giá khách quan về nội dung này, là cơ sở để tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản qui phạm pháp luật ATVSLĐ, phát huy tối đa vai trò, tính tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các cơ quan trong hệ thống QLNN.
Tài liệu tham khảo:
- Luật An toàn, Vệ sinh lao động.
- Bộ luật Lao động năm 1995, 2012.
- Luật Tổ chức Chính quyền Địa phương
- Chương trình Quốc gia về ATVSLĐ giai đoạn 2016-2020.
- PGS. TS. Nguyễn An Lương, Bảo hộ lao động, Nhà xuất bản Lao động, năm 2012.
- PGS. TS. Nguyễn An Lương, Báo cáo Chuyên đề Nghiên cứu những nội dung, chiến lược liên quan đến pháp luật, chính sách và quản lí ATVSLĐ ở Việt nam, Hà nội, tháng 12 năm 2012.
- TS. Hà Tất Thắng, Luận án Tiến sĩ Kinh tế, QLNN về ATVSLĐ trong các Doanh nghiệp khai thác đá xây dựng ở Việt nam, năm 2015.
- Hồ sơ quốc gia về ATVSLĐ giai đoạn 2010-2015.
- http://sonoivu.binhduong.gov.vn/
- http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/70TuPhapVietNam/Pages/tu-lieu-nganh.aspx?
- http://www.molisa.gov.vn/
ThS. Ngô Kim Tú
Trường Đại học Lao động – Xã hội
(Nguồn tin: Theo Tapj chí an toàn vệ sinh lao động, số 6/2018)
